2026年6月16日，自然资源部办公厅 国家林草局办公室印发《关于开展2026年度一体化调查监测工作的通知》（自然资办函〔2026〕1038号）。2026年的调查工作从目的、方式到内容、规则都发生了深刻变化。笔者梳理了几个核心变化：（推荐阅读：如何认定地类，今年有什么调整变化？）

1.调查目的：从“摸清家底”到强化“监测评估”

2025年及之前的国土变更调查，核心目标是掌握、评估土地利用现状，为自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设提供基础数据，工作重心主要放在土地用途的调查和更新上。2026年的调查使命发生了根本性转变。在掌握土地用途的基础上，调查工作被赋予了更宏大的任务，监测“三区三线”等空间底线管控要求的落实情况，评估主体功能区战略等国家重大战略的实施成效，跟踪重大工程的实际推进情况。也就是国土调查不再只是“摸清家底”，而是直接嵌入国土空间规划的实施监测与评估体系，成为检验规划落地成效的常态化工具。

2.调查方式：从“年底突击”到“全年常态”

以往通过年底集中调查、自然资源部门和林业部门协同推进并共享数据的做法，被常态化日常调查监测所取代。2026年，调查工作强调时效性，每季度采用基期影像与当期最新影像比对的方式提取变化图斑，第二、四季度在此基础上进一步提取各类变化信息并进行数据验证。这一转变意味着，调查不再一次性的，而是贯穿全年的动态跟踪。

与此同时，自然资源部门与林业部门的关系也从“协同推进”进阶为“一体化推进”。这一进阶有赖于前期两项基础工作的完成：一是耕地与林地空间规划的落地，明确了林业部门负责林业空间调查、自然资源部门负责其他三类空间调查的分工；二是“一张图”建设的完成，所有调查数据都需要在“一张图”上统一落位，实现了调查范围分区和数据同步。

3.调查重点：聚焦“三区三线”与城镇开发边界

2025年的调查重点在于变更调查与林草湿荒变化监测的协同，动态更新各级国土调查及林草湿荒调查监测成果，核心关注的是地类本身的变化。2026年的调查重点则紧扣规划实施监测评估，锚定“三区三线”管控。重点关注三大类内容：一是农用地、建设用地、未利用地“三大类”之间的变化；二是耕地变化情况，以及城镇开发边界内建设用地及其二级地类的变化情况；三是森林、草原、湿地、荒漠等资源的变化情况。

值得注意的是，在林耕规划划定之后，农用地内部的地类变化被弱化。2025年明确重点对400平方米以上的农用地进行调查，2026年这一标准调整为2亩以上，南方地区碎片化的小图斑将大幅减少调查工作量。

本次调查最大的变化在于首次系统性地开展建设用地二级地类的调查和监测，强化对城镇开发边界内建设的监测与评估。以往这类地类调查更多是通过现有建设项目数据套用而非实地监测，2026年将实现从“套用”到“监测”的实质性转变。这一变化也为未来城市更新工作提供了更精准的数据支撑。

4.“一张图”从“建设”到“应用”

2025年的调查为落实自然资源部、国家林业和草原局“一张图”建设工作要求，深化“四个融合”。2026年则强调充分发挥“一张图”平台的支撑作用。完善“一张图”国土调查云功能模块，逐步实现数据互联互通，支撑各地各单位充分利用“一张图”上的规划、审批、权籍（登记）、执法等各类数据资源。

2026年一个关键变化是不再单独开展权属调查，以“一张图”产权底板为准，这标志着“一张图”产权底板建设等自然资源业务逐步要进入常态化应用阶段。这意味着国土变更调查不再只是去“搭建”一张图的底层数据，而是转变为依托“一张图”来优化调查工作。基于“一张图”上明确的耕林空间分区，形成了空间内地类的唯一性；同时依托“一张图”的规划、确权登记、执法、审批等业务功能，可以追溯和跟踪地类的合法性，有效避免了过往“以现状认地类、追溯无门”的困境。

 5.调查属性：大幅精简，因地制宜

2026年在调查属性方面进行了简化。年度统一更新光伏板区、拆除未尽、工厂化种植、耕地等别、批而未建等图层的要求被取消；耕地种植属性、地类恢复属性、耕地等别属性、耕地退出属性、灌丛草地属性、细化树种类型属性、工业用地细化属性、废弃属性、垃圾填埋属性等，也不再要求统一更新，各地可结合实际以省为单位开展。

林草湿调查因子方面同样大幅精简。原年度调查监测的图斑监测指标（因子）125项中，实际需要调查核实的仅剩22项。针对不同资源选取相应指标(因子)开展调查。经完善优化后，原样地调查的164项调查因子，按现实需求和必要性分析，保留70项调查因子。在全国统一框架下，各地可结合本地区实际细化完善，不再搞“上下一般粗”。

于此同时，不再要求调查耕地质量等级。耕地质量等级自然资源和农业部门有各自标准，2025年下发的《补充耕地质量验收办法（试行）》明确耕地质量等级采用农业农村部门的标准，按照《耕地质量等级》（GB/T 33469-2016）划分为1—10等，今后不再由自然资源部门调查认定，由农业部门认定。

6.调查规则：几处关键调整

耕地认定方面，2026年规则与之前基本一致，以耕地耕种层是否损毁为认定标准。年度统一更新耕地细化属性（林区耕地、牧区耕地、荒漠化沙化耕地、石漠化耕地、盐碱化耕地）。对“批而未用”土地，按实地现状认定地类，衔接建设用地审批备案信息及批而未供批文清理结果，纳入“一张图”按建设用地管理。“采矿用地”地类名称调整为“矿业用地”，并细分为“矿产资源勘查用地”和“矿产资源开采用地”，有效衔接了《矿产资源法实施条例》的相关规定。

新增要求还包括：将调查监测成果应用于国土空间规划实施监测评估，支撑相关报告、通报编制；通过开展自然资源及林草湿荒综合数据分析评价，加强变化趋势研判与风险预警，形成高质量分析评价成果。

综合来看，2026年国土变更调查实现了四个重大转变：

一是调查使命的转变。国土调查的本质是反映现状、服务监测和评估。它不再仅仅服务于土地用途管理，还直接服务于空间规划，尤其注重城镇开发边界内建设用地二级地类的调查，以此对“三区三线”进行系统监测和评估。

二是“一张图”定位的转变。从“建设底层数据”转变为“依托平台优化工作”，国土变更调查不再只是搭建“一张图”的底层数据，而是需依托“一张图”的完整功能来优化调查工作本身。

三是调查方式的转变。以常态化调查取代过往的“集中式”调查，通过四个季度影像比对实现多阶段监测和跟踪，确保违法问题能够及时发现整改，合法项目能够全程跟踪。

四是成果应用的转变。调查监测直接嵌入国土空间规划监管，成为规划实施、用途管制、规划动态维护的常态化监测和评估手段，而不再只是一份成果。

对于基层自然资源管理调查部门而言，工作重心从“地类调查”转向“空间监测”，“一张图”在国土空间管控中逐步发挥作用，基层也将基于“一张图”逐步独立开展确权、执法、审批等方面的工作。

2026年主要优化规则

①对最新变更调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，以及最新变更调查成果中的耕地上种植中药材、浅根系水果及花卉，耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。

②对最新变更调查成果中的耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，继续按耕地调查。对耕作层严重破坏、基本耕种条件已丧失的劣质耕地、撂荒地等，不再按耕地调查，按实地现状调查。

③对最新变更调查成果中的耕地上临时种植果树、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，耕作层未破坏的，按实地现状调查地类。

④县级自然资源主管部门的调查部门会同耕地保护部门结合本地区实际情况，对最新变更调查成果中的园地等其他农用地中以棚架等方式培植食用菌菇等，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，以及种植中药材、浅根系水果及花卉，耕作层未破坏的情况，在上年度基础上进行补充摸排，以“摸排”单独图层存储并标注相关种植属性，作为耕地保护部门后续开展历史流失耕地分类处置的基础数据。耕地保护部门会同调查部门按照本地区耕地保护工作情况及摸排地块位置、立地条件等实际，分阶段、分批次将符合完善后耕地调查规则的地块确认为耕地，并从“摸排”单独图层中去除，纳入变更调查结果，标注“2026确认”。

⑤对耕地保护和国土绿化空间专项规划(以下简称“专项规划”)划定的林草空间内种植经济林(果)的，按林地调查；对林草空间内本年度皆伐后的林地，按“其他林地”调查；对林草空间内的草地上开展多年生人工牧草地建设、草种繁育的，按“人工牧草地”调查。

⑥对“批而未用”土地按实地现状认定地类，衔接建设用地审批备案信息及批而未供批文清理结果，纳入“一张图”,按建设用地管理。

⑦按照《中华人民共和国矿产资源法实施条例》中“矿业用地”相关内容，将“采矿用地”地类名称调整为“矿业用地”,并细分为“矿产资源勘查用地”和“矿产资源开采用地”。对本年度新增的矿业用地，按照上述地类开展调查。

另外，还提出权属信息以“一张图”产权底板为准，国土变更调查不再开展权属信息更新工作。

2025年主要调整规则

① 对上年度变更调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。② 对上年度变更调查成果中的耕地上种植中药材、浅根系水果及花卉等，耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。

③ 对上年度变更调查成果中的耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，继续按耕地调查。④ 对上年度变更调查成果中的耕地上临时种植果树、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，耕作层未破坏的，按实地现状调查地类。⑤ 对上年度变更调查成果中的林地(不含标注工程恢复和即可恢复属性的林地)，种植经济林(果)的，按林地调查。 ⑥对上年度变更调查成果中的草地(且历年为非耕地)上开展高标准多年生人工牧草地建设、草种繁育的，按“人工牧草地” 调查。 ⑦衔接建设用地批文清理结果，对在部监管平台备案的已审批土地，按批准范围和用途调查为建设用地，并标注实地现状。同一建设用地批文涉及地块，部分实地已建设、部分未建设的，按建设范围分割图斑调查。已建设部分按实际用途调查，无需标注；未建设部分按批准用途调查，备案信息中缺失批准用途的， 按照用途管制机构提供的用途调查，并在相关字段标注用途来源 “备案信息”或“用途管制机构提供”，同时标注实地现状主要地类。⑧对于林地、草地、湿地的变化图斑，经相关县级林草主管部门认定属于违法违规开垦、 占用等的，暂按上年度数据库地类调查，标注“202X 疑似违法违规”。