近几年，低空经济彻底站上风口。无人机物流、低空文旅、城市空中交通、警用通航巡检……各类低空应用场景全面落地，让曾经“闲置”的城市低空，变成了城市发展的全新增量空间。

但行业火热的背后，所有从业者、投资方和地方政府，都绕不开一个核心底层问题：城市低空空间到底算不算国有自然资源？能不能像土地、海域一样确权登记？是否允许合法交易、流转、抵押？

很多人把低空经济的乱象、项目落地难、投资顾虑多，归根到底，都是空域权属模糊、流转规则缺失导致的。

今天我们从国土空间管理的专业视角，结合现行法律法规、最新政策试点、权威法理逻辑，一次性讲透城市低空空间使用权的权属定位、交易边界、流转规则，看懂低空经济的底层资产逻辑。

01 跳出航空视角：低空是「第三类国土立体空间」

长期以来，大众甚至部分行业认知里，空域只是航空管制、飞行审批的专属范畴，归空管、民航部门管理，和国土空间规划、自然资源权属无关。

但从国土全域立体管控的官方视角来看，这个认知早已过时。

我国国土空间管理早已从传统的“地表平面管理”，升级为地表+地上+地下的三维立体管控体系。地下空间、地上高空空间均已纳入国有自然资源统一管理范畴，而城市低空空间，正是继土地、海域之后的第三类可开发立体国土空间。

根据《空域管理条例（征求意见稿）》明确界定：空域是国家重要战略资源，归属国家全民所有，由国家空管机构统一行使所有权。这一界定，从法理上彻底确立了低空空间的国有自然资源属性，和城市建设用地、海域资源的权属底层逻辑完全一致。

很多人疑惑：土地归国家所有，但土地使用权可以出让、流转、抵押；同理，空域所有权归国家，不代表空域使用权不能市场化配置。

这也是当前低空经济制度改革的核心：所有权国有锁定公共属性，使用权市场化释放经济价值。

不同于传统土地平面利用，低空空间具备分层性、兼容性、立体性特征，不同高度空域可适配不同业态，不会相互冲突，这也是低空空间能够独立确权、单独流转的核心基础。

02 核心答疑：城市低空空间使用权，能不能交易流转？

直接给出权威结论：可以确权、可以有限流转、可以市场化配置，但绝非无限制自由交易，存在明确的规则边界。

目前行业最大的认知误区，是把“空域不可自由买卖”和“空域使用权不可流转”混为一谈。结合自然资源部管控逻辑、多地试点政策和法学界权威研究，我们分层拆解清楚。

1、权属拆分：所有权归公，使用权放活

和国有土地制度完全同源：空域所有权永久归国家，严禁任何单位和个人侵占、买卖；但低空空域用益物权（使用权）可依法设立、登记、出让。

简单来说：企业和个人无法“买下一片天空”，但可以合法取得一定年限、特定高度、特定用途的专属低空空间使用权，且该权利受物权制度保护。

2、确权落地：已纳入国土产权登记体系

此前空域最大的痛点是“无产权、无凭证、无保障”，企业开展低空项目只能靠短期审批，不敢长期投入。

而当前长三角等核心试点区域已率先落地低空空域分层确权制度，将合规获批的低空空间使用权，纳入全国统一不动产产权登记体系，核发专属产权凭证。

这意味着：低空使用权从“行政审批权限”，正式变成了“法定物权资产”。

3、流转规则：区分用途，管控从严

根据现行试点方案和立法导向，低空空间使用权流转实行分类管控、有限市场化，规则清晰无模糊地带：

公益类空域：应急救援、公益巡检、气象监测等用途，实行备案制、免费划拨使用，禁止市场化流转，坚守公共属性。

经营性空域：无人机物流、低空旅游、空中广告、城市低空通勤等商业用途，通过竞价出让、特许经营方式配置，设置3-5年使用年限，可依法转让、出租。

同时为杜绝投机炒作，政策明确设置管控红线：经营性空域使用权年度转让频次设限，所有流转行为必须经空管、自然资源部门联合审核，确保用途不改变、空域规划不突破。

4、辟谣热门争议：“卖天”为何不合法？

此前山东平阴“24亿卖天空”事件引发全网热议，很多人误以为空域可以整体打包售卖。从国土和法理视角来看，该模式本质违规：

我国实行物权法定原则，现行法律未赋予地方政府创设“全域低空独家开发权”的权限，单纯通过行政协议出让整片空域、锁定30年独家经营权，属于违规创设物权，不具备合法效力。

这也再次印证：低空流转不是无序市场化，必须在国土规划、空域管控的法定框架内开展。

03 国土管控逻辑：低空空间流转的3大核心原则

从自然资源立体管控视角，城市低空空间的开发与流转，始终遵循“安全优先、公益兜底、效率赋能”三大核心原则，这也是所有从业者必须遵守的底层规则。

1、分层管控，立体确权

借鉴海域、地下空间分层开发经验，城市低空不再实行“一刀切”管控，而是根据海拔高度、空间功能、使用场景分层划分权属边界。

核心城区低空、交通廊道空域、生态保护区空域、产业园区空域分类管控，不同层级空域对应不同的使用权限、出让方式和流转规则，实现国土空间集约高效利用。

2、规划先行，权属跟随

所有可交易、可流转的低空空间，全部纳入城市低空专项规划、国土空间总体规划管控范围。未纳入规划、未明确功能定位的空域，一律不得开展确权和市场化流转。

简单说：先有空间规划，再有使用权确权，最后才有合法流转，彻底杜绝无序开发和资源浪费。

3、公共利益优先，市场效率为辅

低空资源的战略属性，决定了其不能完全商业化。所有市场化流转的低空使用权，均附带刚性约束：不得影响国防安全、航空安全、城市公共安全，不得侵占公共通航权益。一旦出现违规使用、突破规划用途的情况，管理部门可依法收回空域使用权。

04 行业机遇：空域确权流转，真正释放什么红利？

很多人只看到“空域可以交易”的表面，却忽略了这项制度改革对低空产业的颠覆性价值。

过去低空行业最大的痛点是资产无价值、投资无保障、项目难落地。企业投入大量资金研发设备、搭建航线，却因为空域权限不稳定、审批不确定，随时面临项目停滞的风险，资本不敢入局。

而低空空间使用权确权+合法流转，彻底打破了这一僵局：

1、资产合法化：低空使用权成为合规不动产类资产，可评估、可登记、可流转，未来有望实现抵押融资，激活低空产业资本活力；

2、运营长期化：企业获取固定年限空域使用权后，可长期布局航线、搭建运营体系，摆脱短期审批的束缚；

3、资源集约化：通过市场化竞价流转，优质低空资源向优质产业项目集中，避免资源闲置、无序竞争，契合国土空间集约利用的核心要求；

4、产业规范化：明确流转规则和管控红线，淘汰无序投机、违规飞行的乱象，推动低空经济从“野蛮生长”走向“规范发展”。

截至2025年6月，全国已有82个城市陆续出台低空经济专项政策，空域分层确权、使用权流转试点正在全国快速铺开，低空立体国土的价值正在全面释放。

05 未来趋势：低空将成为城市核心存量资产

随着城市地表土地资源开发趋近饱和，向上要空间、向立体要增量，已经成为城市高质量发展的必然趋势。

从国土视角来看，低空空间不是虚无的“天空”，是和土地、矿产、海域同等重要的国有稀缺资源。未来，低空空间使用权的规范化出让、流转、交易，会像土地出让一样，形成标准化、制度化的市场体系。

对于城市而言，这是全新的空间增量、产业增量、资产增量；对于企业而言，掌握合规的低空空间使用权，就是掌握低空经济的核心入场券。

后续随着《空域管理条例》正式落地、全国统一空域交易平台建成，低空权属、流转、管控体系将全面完善，低空经济也将迎来规范化爆发期。

结语

低空经济的根基，从来不是飞行器技术，而是空域权属制度。看懂国土视角下的低空空间属性、交易边界和管控逻辑，才能真正看懂低空经济的长期机遇。

未来，无确权、无合规、无正规流转的低空项目，终将被淘汰；依托法定空域使用权、合规市场化运营的企业，才能站稳行业核心赛道。

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